實行能源消費強度和總量雙控（以下稱能耗雙控）是落實生態(tài)文明建設(shè)要求、促進節(jié)能降耗、推動高質(zhì)量發(fā)展的一項重要制度性安排。“十三五”以來，各地區(qū)各部門認(rèn)真落實黨中央、國務(wù)院決策部署，能耗雙控工作取得積極成效，但也存在能源消費總量管理缺乏彈性、能耗雙控差別化管理措施偏少等問題。為進一步完善能耗雙控制度，現(xiàn)提出以下方案。
一、總體要求
（一）指導(dǎo)思想。以習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想為指導(dǎo)，深入貫徹黨的十九大和十九屆二中、三中、四中、五中全會精神以及中央經(jīng)濟工作會議精神，增強“四個意識”、堅定“四個自信”、做到“兩個維護”，認(rèn)真落實習(xí)近平生態(tài)文明思想，按照黨中央、國務(wù)院決策部署，立足新發(fā)展階段，完整、準(zhǔn)確、全面貫徹新發(fā)展理念，構(gòu)建新發(fā)展格局，推動高質(zhì)量發(fā)展，以能源資源配置更加合理、利用效率大幅提高為導(dǎo)向，以建立科學(xué)管理制度為手段，以提升基礎(chǔ)能力為支撐，強化和完善能耗雙控制度，深化能源生產(chǎn)和消費革命，推進能源總量管理、科學(xué)配置、全面節(jié)約，推動能源清潔低碳安全高效利用，倒逼產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、能源結(jié)構(gòu)調(diào)整，助力實現(xiàn)碳達峰、碳中和目標(biāo)，促進經(jīng)濟社會發(fā)展全面綠色轉(zhuǎn)型和生態(tài)文明建設(shè)實現(xiàn)新進步。
（二）工作原則。
——堅持能效優(yōu)先和保障合理用能相結(jié)合。堅持節(jié)約優(yōu)先、效率優(yōu)先，嚴(yán)格能耗強度控制，倒逼轉(zhuǎn)方式、調(diào)結(jié)構(gòu)，引導(dǎo)各地更加注重提高發(fā)展的質(zhì)量和效益；合理控制能源消費總量并適當(dāng)增加管理彈性，保障經(jīng)濟社會發(fā)展和民生改善合理用能。
——堅持普遍性要求和差別化管理相結(jié)合。把節(jié)能貫穿于經(jīng)濟社會發(fā)展的全過程和各領(lǐng)域，抑制不合理能源消費，大幅提高能源利用效率；結(jié)合地方實際，差別化分解能耗雙控目標(biāo)，鼓勵可再生能源使用，重點控制化石能源消費。
——堅持政府調(diào)控和市場導(dǎo)向相結(jié)合。加強宏觀指導(dǎo)，完善政策措施，發(fā)揮市場配置能源資源的決定性作用，推動用能權(quán)有償使用和交易，引導(dǎo)能源要素合理流動和高效配置，推動各地全面完成節(jié)能降耗目標(biāo)任務(wù)。
——堅持激勵和約束相結(jié)合。嚴(yán)格節(jié)能目標(biāo)責(zé)任考核及結(jié)果運用，強化政策落實，對能源利用效率提升、能源結(jié)構(gòu)優(yōu)化成效顯著的地區(qū)加強激勵，對能耗雙控目標(biāo)完成不力的地區(qū)加大處罰問責(zé)力度；完善節(jié)能法律法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)和政策體系，壓實用能主體責(zé)任，激發(fā)內(nèi)生動力。
——堅持全國一盤棋統(tǒng)籌謀劃調(diào)控。從國之大者出發(fā)，克服地方、部門本位主義，防止追求局部利益損害整體利益，干擾國家大局。
（三）總體目標(biāo)。到2025年，能耗雙控制度更加健全，能源資源配置更加合理、利用效率大幅提高。到2030年，能耗雙控制度進一步完善，能耗強度繼續(xù)大幅下降，能源消費總量得到合理控制，能源結(jié)構(gòu)更加優(yōu)化。到2035年，能源資源優(yōu)化配置、全面節(jié)約制度更加成熟和定型，有力支撐碳排放達峰后穩(wěn)中有降目標(biāo)實現(xiàn)。
二、完善指標(biāo)設(shè)置及分解落實機制
（四）合理設(shè)置國家和地方能耗雙控指標(biāo)。完善能耗雙控指標(biāo)管理，國家繼續(xù)將能耗強度降低作為國民經(jīng)濟和社會發(fā)展五年規(guī)劃的約束性指標(biāo)，合理設(shè)置能源消費總量指標(biāo)，并向各省（自治區(qū)、直轄市）分解下達能耗雙控五年目標(biāo)。國家對各省（自治區(qū)、直轄市）能耗強度降低實行基本目標(biāo)和激勵目標(biāo)雙目標(biāo)管理，基本目標(biāo)為各地區(qū)必須確保完成的約束性目標(biāo)，并按超過基本目標(biāo)一定幅度設(shè)定激勵目標(biāo)。國家層面預(yù)留一定總量指標(biāo)，統(tǒng)籌支持國家重大項目用能需求、可再生能源發(fā)展等。各省（自治區(qū)、直轄市）根據(jù)國家下達的五年目標(biāo)，結(jié)合本地區(qū)實際確定年度目標(biāo)并報國家發(fā)展改革委備案。國家發(fā)展改革委根據(jù)全國和各地區(qū)能耗強度下降情況，加強對地方年度目標(biāo)任務(wù)的窗口指導(dǎo)。
（五）優(yōu)化能耗雙控指標(biāo)分解落實。以能源產(chǎn)出率為重要依據(jù)，綜合各地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展水平、發(fā)展定位、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和布局、能源消費現(xiàn)狀、節(jié)能潛力、能源資源稟賦、環(huán)境質(zhì)量狀況、能源基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和規(guī)劃布局、上一五年規(guī)劃目標(biāo)完成情況等因素，合理確定各省（自治區(qū)、直轄市）能耗強度降低和能源消費總量目標(biāo)。能源消費總量目標(biāo)分解中，對能源利用效率較高、發(fā)展較快的地區(qū)適度傾斜。
三、增強能源消費總量管理彈性
（六）對國家重大項目實行能耗統(tǒng)籌。由黨中央、國務(wù)院批準(zhǔn)建設(shè)且在五年規(guī)劃當(dāng)期投產(chǎn)達產(chǎn)的有關(guān)重大項目，經(jīng)綜合考慮全國能耗雙控目標(biāo)，并報國務(wù)院備案后，在年度和五年規(guī)劃當(dāng)期能耗雙控考核中對項目能耗量實行減免。
（七）堅決管控高耗能高排放項目。各省（自治區(qū)、直轄市）要建立在建、擬建、存量高耗能高排放項目（以下稱“兩高”項目）清單，明確處置意見，調(diào)整情況及時報送國家發(fā)展改革委。對新增能耗5萬噸標(biāo)準(zhǔn)煤及以上的“兩高”項目，國家發(fā)展改革委會同有關(guān)部門對照能效水平、環(huán)保要求、產(chǎn)業(yè)政策、相關(guān)規(guī)劃等要求加強窗口指導(dǎo)；對新增能耗5萬噸標(biāo)準(zhǔn)煤以下的“兩高”項目，各地區(qū)根據(jù)能耗雙控目標(biāo)任務(wù)加強管理，嚴(yán)格把關(guān)。對不符合要求的“兩高”項目，各地區(qū)要嚴(yán)把節(jié)能審查、環(huán)評審批等準(zhǔn)入關(guān)，金融機構(gòu)不得提供信貸支持。
（八）鼓勵地方增加可再生能源消費。根據(jù)各省（自治區(qū)、直轄市）可再生能源電力消納和綠色電力證書交易等情況，對超額完成激勵性可再生能源電力消納責(zé)任權(quán)重的地區(qū)，超出最低可再生能源電力消納責(zé)任權(quán)重的消納量不納入該地區(qū)年度和五年規(guī)劃當(dāng)期能源消費總量考核。
（九）鼓勵地方超額完成能耗強度降低目標(biāo)。對能耗強度降低達到國家下達激勵目標(biāo)的省（自治區(qū)、直轄市），其能源消費總量在五年規(guī)劃當(dāng)期能耗雙控考核中免予考核。
（十）推行用能指標(biāo)市場化交易。進一步完善用能權(quán)有償使用和交易制度，加快建設(shè)全國用能權(quán)交易市場，推動能源要素向優(yōu)質(zhì)項目、企業(yè)、產(chǎn)業(yè)及經(jīng)濟發(fā)展條件好的地區(qū)流動和集聚。建立能源消費總量指標(biāo)跨地區(qū)交易機制，總量指標(biāo)不足、需新布局符合國家產(chǎn)業(yè)政策和節(jié)能環(huán)保等要求項目的省（自治區(qū)、直轄市），在確保完成能耗強度降低基本目標(biāo)的情況下，可向能耗強度降低進展順利、總量指標(biāo)富余的省（自治區(qū)、直轄市）有償購買總量指標(biāo)，國家根據(jù)交易結(jié)果調(diào)整相關(guān)地區(qū)總量目標(biāo)并進行考核。
四、健全能耗雙控管理制度
（十一）推動地方實行用能預(yù)算管理。各省（自治區(qū)、直轄市）要結(jié)合本地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和能源結(jié)構(gòu)、重大項目布局、用能空間等情況，建立用能預(yù)算管理體系，編制用能預(yù)算管理方案，將能源要素優(yōu)先保障居民生活、現(xiàn)代服務(wù)業(yè)、高技術(shù)產(chǎn)業(yè)和先進制造業(yè)，因地制宜、因業(yè)施策控制化石能源消費，加快調(diào)整優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、能源結(jié)構(gòu)，體現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展要求。可探索開展能耗產(chǎn)出效益評價，制定區(qū)域、行業(yè)、企業(yè)單位能耗產(chǎn)出效益評價指標(biāo)及標(biāo)準(zhǔn)，推動能源要素向單位能耗產(chǎn)出效益高的產(chǎn)業(yè)和項目傾斜，引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)布局優(yōu)化。鼓勵各地區(qū)依法依規(guī)通過汰劣上優(yōu)、能耗等量減量替代等方式騰出用能空間，納入本地區(qū)用能預(yù)算統(tǒng)一管理，統(tǒng)籌支持本地區(qū)重點項目新增用能需求。引導(dǎo)居民形成節(jié)約用能的生活方式，使用高效節(jié)能產(chǎn)品，減少能源浪費。嚴(yán)禁打著居民用電的旗號從事“兩高”項目和過剩產(chǎn)能生產(chǎn)經(jīng)營活動。各省（自治區(qū)、直轄市）結(jié)合推進能耗雙控工作，對本地區(qū)用能預(yù)算管理方案實施動態(tài)調(diào)整。
（十二）嚴(yán)格實施節(jié)能審查制度。各省（自治區(qū)、直轄市）要切實加強對能耗量較大特別是化石能源消費量大的項目的節(jié)能審查，與本地區(qū)能耗雙控目標(biāo)做好銜接，從源頭嚴(yán)控新上項目能效水平，新上高耗能項目必須符合國家產(chǎn)業(yè)政策且能效達到行業(yè)先進水平。未達到能耗強度降低基本目標(biāo)進度要求的地區(qū)，在節(jié)能審查等環(huán)節(jié)對高耗能項目緩批限批，新上高耗能項目須實行能耗等量減量替代。深化節(jié)能審查制度改革，加強節(jié)能審查事中事后監(jiān)管，強化節(jié)能管理服務(wù)，實行閉環(huán)管理。
（十三）完善能耗雙控考核制度。增加能耗強度降低指標(biāo)考核權(quán)重，合理設(shè)置能源消費總量指標(biāo)考核權(quán)重，研究對化石能源消費進行控制的考核指標(biāo)，并將各省（自治區(qū)、直轄市）能源要素高質(zhì)量配置、深度挖掘節(jié)能潛力等作為重要考核內(nèi)容。對完成五年規(guī)劃當(dāng)期能耗雙控進度目標(biāo)的地區(qū)，可視為完成能耗雙控年度目標(biāo)。強化考核結(jié)果運用，考核結(jié)果經(jīng)國務(wù)院審定后，交由干部主管部門作為對省級人民政府領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部綜合考核評價的重要依據(jù)。對考核結(jié)果為超額完成的地區(qū)通報表揚，并給予一定獎勵；對未完成能耗強度降低基本目標(biāo)的地區(qū)通報批評，要求限期整改；對進度嚴(yán)重滯后、工作不力的地區(qū)，有關(guān)方面按規(guī)定對其相關(guān)負責(zé)人實行問責(zé)處理。
五、組織實施
（十四）加強組織領(lǐng)導(dǎo)。各地區(qū)各部門要充分認(rèn)識能耗雙控對促進高質(zhì)量發(fā)展的重大意義，統(tǒng)籌處理好經(jīng)濟社會發(fā)展與能耗雙控工作的關(guān)系，堅決遏制“兩高”項目盲目發(fā)展。省級人民政府對本行政區(qū)域的能耗雙控工作負總責(zé)，制定工作方案，抓好組織實施，落實國家下達的能耗雙控目標(biāo)任務(wù)。國務(wù)院有關(guān)部門制定新增用能需求較大的產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、布局重大項目建設(shè)等要與國家發(fā)展改革委、國家能源局做好銜接，加強與能耗雙控政策的協(xié)調(diào)，形成政策合力；國家統(tǒng)計局會同國家能源局做好全國非化石能源消費統(tǒng)計工作，指導(dǎo)各省（自治區(qū)、直轄市）完善非化石能源消費統(tǒng)計。國家發(fā)展改革委會同工業(yè)和信息化部、生態(tài)環(huán)境部、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部、交通運輸部、市場監(jiān)管總局、國家統(tǒng)計局、國管局、國家能源局等有關(guān)部門建立能耗雙控工作協(xié)調(diào)推進機制，做好各省（自治區(qū)、直轄市）能耗雙控目標(biāo)分解，開展重大問題會商，有關(guān)情況及時向黨中央、國務(wù)院報告。
（十五）加強預(yù)警調(diào)控。國家發(fā)展改革委會同有關(guān)部門，定期調(diào)度各省（自治區(qū)、直轄市）能耗量較大的項目建設(shè)投產(chǎn)情況，完善重點用能單位能源利用狀況報告制度，加強重點用能單位能耗在線監(jiān)測系統(tǒng)建設(shè)及應(yīng)用。加強全國和各省（自治區(qū)、直轄市）能耗雙控目標(biāo)完成形勢的分析預(yù)警，發(fā)布能耗雙控目標(biāo)完成情況晴雨表，對高預(yù)警等級地區(qū)實施窗口指導(dǎo)，對能耗雙控目標(biāo)完成進度滯后的地區(qū)，督促制定預(yù)警調(diào)控方案，合理控制新上高耗能項目投產(chǎn)節(jié)奏。定期對全國能耗雙控目標(biāo)完成情況進行評估，確有必要時，按程序?qū)ο嚓P(guān)目標(biāo)作出適當(dāng)調(diào)整。
（十六）完善經(jīng)濟政策。指導(dǎo)地方完善并落實好促進節(jié)能的能源價格政策，充分發(fā)揮價格杠桿作用，推動節(jié)能降耗、淘汰落后，促進產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、能源結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級。各級人民政府要切實加大資金投入，創(chuàng)新支持方式，實施節(jié)能重點工程。落實節(jié)能節(jié)水環(huán)保、資源綜合利用、合同能源管理等方面的所得稅、增值稅等優(yōu)惠政策。健全綠色金融體系，完善綠色金融標(biāo)準(zhǔn)體系和政策措施，對節(jié)能給予多元化支持。加強先進節(jié)能技術(shù)和產(chǎn)品推廣應(yīng)用，鼓勵開展節(jié)能技術(shù)改造。積極推廣綜合能源服務(wù)、合同能源管理等模式，持續(xù)釋放節(jié)能市場潛力和活力。
（十七）夯實基礎(chǔ)建設(shè)。加強能源計量和統(tǒng)計能力建設(shè)，健全能源計量體系，充實基層能源統(tǒng)計人員力量。進一步完善節(jié)能法律法規(guī)，強化各類用能主體節(jié)能法定責(zé)任。健全節(jié)能標(biāo)準(zhǔn)體系，擴大節(jié)能標(biāo)準(zhǔn)覆蓋范圍，提高并嚴(yán)格執(zhí)行各領(lǐng)域、各行業(yè)節(jié)能標(biāo)準(zhǔn)。強化節(jié)能法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)落實情況監(jiān)督檢查，依法查處違法違規(guī)用能行為。加強節(jié)能監(jiān)察能力建設(shè)，壓實執(zhí)法主體責(zé)任，加大對各級地方政府和用能單位節(jié)能管理人員的培訓(xùn)力度。對于能耗雙控工作中徇私舞弊、弄虛作假等行為，依規(guī)依紀(jì)依法對相關(guān)單位和人員追究責(zé)任。
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