從“注意防范和化解各類風(fēng)險(xiǎn)”到“高度重視防范和化解系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)”的變化，體現(xiàn)出高層對(duì)當(dāng)前我國(guó)經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)的關(guān)注。

在我國(guó)，系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)和區(qū)域性風(fēng)險(xiǎn)，是兩個(gè)不容忽視的難題。目前，在我國(guó)資本市場(chǎng)正在經(jīng)歷一場(chǎng)頗有深度的調(diào)整的同時(shí)，地方債的風(fēng)險(xiǎn)，也正成為上至政府決策部門(mén)、下至市場(chǎng)投資機(jī)構(gòu)密切關(guān)注的問(wèn)題。

“2015-2016年是地方政府債務(wù)到期的高峰期，我們估計(jì)今年到期的地方政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)至少為2.8萬(wàn)億元。”民生證券研究院固定收益組負(fù)責(zé)人李奇霖在接受人民網(wǎng)專訪時(shí)透露。

一面是地方政府面臨多年積累的債務(wù)，一面是民間企業(yè)懷抱無(wú)處投放的巨資，如何有效地避免地方債還債斷檔，同時(shí)讓社會(huì)資本有項(xiàng)目可投，成為2015年地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)化解的著力點(diǎn)和出發(fā)點(diǎn)所在。

“地方財(cái)政赤字”首次寫(xiě)入政府工作報(bào)告

7月17日，對(duì)于湖北省政府而言，是個(gè)難忘的日子。該省財(cái)政廳代表省政府在北京公開(kāi)招標(biāo)發(fā)行234億元湖北省政府債券。至此，湖北省在全國(guó)率先完成已下達(dá)的2015年地方債發(fā)行工作，共發(fā)行地方債1387億元，規(guī)模全國(guó)領(lǐng)先。

湖北省自行發(fā)債并非個(gè)例。2015年，是我國(guó)全面啟動(dòng)地方政府自主發(fā)行政府債券的一年。

“地方財(cái)政赤字”的表述首次出現(xiàn)在今年的政府工作報(bào)告中。國(guó)務(wù)院總理李克強(qiáng)提出，2015年擬安排財(cái)政赤字1.62萬(wàn)億元，其中，地方財(cái)政赤字5000億元，增加1000億元。

事實(shí)上，我國(guó)從1995年起正式實(shí)施的《預(yù)算法》明確禁止地方政府發(fā)債，也不允許地方列赤字。從去年政府工作報(bào)告“由中央代地方發(fā)債4000億元”，到今年“地方財(cái)政赤字5000億元”，表述的變化意味著允許地方政府舉債列赤字的“開(kāi)閘”。

然而，這并不意味著地方政府可以自由、無(wú)限舉債,地方財(cái)政赤字也被限定在一定的范圍內(nèi)。根據(jù)新《預(yù)算法》規(guī)定，經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的省、自治區(qū)、直轄市預(yù)算中必需的建設(shè)投資的部分資金，可以在國(guó)務(wù)院確定的限額內(nèi)，通過(guò)發(fā)行地方政府債券以舉借債務(wù)的方式籌措。除此之外不得以任何方式舉債。

地方債置換創(chuàng)新償債模式

事實(shí)上，湖北省1387億元地方債是由兩部分組成，一是置換債券1200億元，用于置換各級(jí)政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)中到期的債務(wù)本金。二是新增債券187億元，用于支持各級(jí)政府重大公益性項(xiàng)目建設(shè)。

允許地方把一部分到期高成本債務(wù)轉(zhuǎn)換成利率較低的地方政府債券，被外國(guó)媒體評(píng)價(jià)為是“一項(xiàng)頗具創(chuàng)造性的方案”。財(cái)政部副部長(zhǎng)朱光耀則表示，存量債務(wù)置換旨在確保“平穩(wěn)過(guò)渡”。

今年3月份，財(cái)政部公布，經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，財(cái)政部下達(dá)了1萬(wàn)億元地方政府債券置換存量債務(wù)額度。6月，財(cái)政部下達(dá)了第二批1萬(wàn)億元地方政府債券置換存量債務(wù)額度。

在李奇霖看來(lái)，地方融資平臺(tái)融資渠道主要依賴貸款和非標(biāo)，收益率大約在7%-8%之間，負(fù)債久期大約2-3年。但高利率、短久期負(fù)債對(duì)接的卻是低收益公益性和長(zhǎng)久期資產(chǎn)，系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)不斷累積。

“置換債具有更長(zhǎng)的負(fù)債久期和較低的收益率，按當(dāng)前10年期國(guó)債3.4%收益率測(cè)算，考慮到發(fā)行利率上限為同期限國(guó)債30%，10年期置換債收益率上限4.4%，以此負(fù)債成本對(duì)接公益類資產(chǎn)可緩釋系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)。”李奇霖說(shuō)。

為解決地方債問(wèn)題，地方債也被納入央行常備借貸便利(SLF),、中期借貸便利（MLF）和抵押補(bǔ)充貸款（PSL）的抵押品范圍。地方債作為質(zhì)押品時(shí)，按存款金額的115%質(zhì)押。

李奇霖和他的同事李云霏認(rèn)為，此次央行與財(cái)政部的聯(lián)合聲明中，確定質(zhì)押品管理的細(xì)節(jié)，是在地方政府債券大量發(fā)行、地方債務(wù)置換進(jìn)行順利過(guò)程中，提高地方政府債券流動(dòng)性的具體舉措，有助于提高投資者持有地方政府債券的信心。

“考慮到地方債務(wù)的規(guī)模，不排除中央接下來(lái)會(huì)推出第三批債務(wù)置換額度的可能性。”李奇霖說(shuō)。

來(lái)自Wind的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，自5月18日2015年地方債發(fā)行正式啟動(dòng)以來(lái)，截至8月6日，已發(fā)行的地方債總量達(dá)到354期、15312.12億元。

政府引導(dǎo)基金和PPP模式開(kāi)啟投資盛宴

“在短期內(nèi)，有限的地方債券發(fā)行額度還不能完全承擔(dān)地方政府負(fù)債融資的重任。”全國(guó)人大常委會(huì)委員、財(cái)經(jīng)委員會(huì)副主任委員、民建中央副主席辜勝阻說(shuō)，政府也應(yīng)“有所不為”，避免包攬過(guò)多“事權(quán)”，積極運(yùn)用PPP等方式吸收民間資本，盤(pán)活基礎(chǔ)設(shè)施存量資產(chǎn)。

PPP即公私合作模式，是公共基礎(chǔ)設(shè)施一種項(xiàng)目融資模式。中國(guó)戰(zhàn)略思想庫(kù)秘書(shū)長(zhǎng)田云表示，“PPP被看作是化解地方債、拉動(dòng)基建投資的救命稻草”。

今年5月25日，國(guó)家發(fā)改委公開(kāi)發(fā)布1043個(gè)PPP項(xiàng)目，總投資1.97萬(wàn)億元，項(xiàng)目范圍涵蓋水利設(shè)施、市政設(shè)施、交通設(shè)施、公共服務(wù)、資源環(huán)境等多個(gè)領(lǐng)域。一場(chǎng)由私營(yíng)企業(yè)、民營(yíng)資本與政府進(jìn)行合作，參與公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投資盛宴正在開(kāi)啟。

除PPP模式外，另一種由政府出資設(shè)立政府引導(dǎo)基金，吸引有關(guān)金融、投資機(jī)構(gòu)和社會(huì)資本進(jìn)入，按照基金的規(guī)則市場(chǎng)化運(yùn)作，以股權(quán)或債權(quán)等方式支持企業(yè)發(fā)展的投資模式也迅速步入發(fā)展快車(chē)道。

據(jù)清科集團(tuán)旗下私募通的統(tǒng)計(jì)，2014年新設(shè)立政府引導(dǎo)基金41只，管理資本量1290.82億元，分別是2013年的2.2倍和4.5倍。

2015年1月，國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議決定設(shè)立總規(guī)模400億元的國(guó)家新興產(chǎn)業(yè)創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金，引導(dǎo)基金數(shù)量和規(guī)模均呈爆發(fā)式增長(zhǎng)。

以山東省濰坊市為例，該市本級(jí)80%以上的財(cái)政資金改成了基金運(yùn)作。截至2014年底，已聯(lián)合各類金融業(yè)態(tài)組建了23只基金，實(shí)現(xiàn)滾動(dòng)投入26.1億元，撬動(dòng)金融及社會(huì)資本70.6億元。

一方面，資金分配方式需要根據(jù)當(dāng)?shù)氐漠a(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，先微觀調(diào)研，再?zèng)Q定重點(diǎn)支持哪些行業(yè)；另一方面，資金使用從無(wú)償變成有償。濰坊市金控集團(tuán)董事長(zhǎng)、總經(jīng)理于新華說(shuō)，“盡管財(cái)政資金不以盈利為目的，但綜合運(yùn)用股權(quán)、債權(quán)、擔(dān)保、租賃、夾層基金等多種金融手段，資金可實(shí)現(xiàn)多次周轉(zhuǎn)。”

地方財(cái)政負(fù)債問(wèn)題由來(lái)已久，解決起來(lái)也絕非一日之功。中國(guó)國(guó)際經(jīng)濟(jì)交流中心研究員張茉楠說(shuō)，政府債務(wù)不僅僅是發(fā)展中國(guó)家面臨的問(wèn)題，即使是美、日等發(fā)達(dá)國(guó)家，也面臨巨大的赤字壓力。

在中國(guó)社會(huì)科學(xué)院教授、博導(dǎo)、廣發(fā)證券首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家劉煜輝看來(lái)，地方債是一個(gè)普遍存在的問(wèn)題，促進(jìn)地方政府職能的根本性轉(zhuǎn)變是解決問(wèn)題的根本出路。 

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